“放管服”改革是一個系統的整體。財政部對政府采購代理機構的“放管服”改革，繼取消資格認定，做好“放”的“減法”；實行便利的登記制，做好“服”的“乘法”之后，日前又在“管”上做“加法”，印發《政府采購代理機構管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），直擊監管痛點，明確爭議熱點，解決實踐難點，促進政府采購代理機構規范發展。
直擊監管痛點
2014年，財政部啟動對政府采購代理機構的“放管服”改革，根據全國人民代表大會常務委員會第十次會議和國務院常務會關于修改政府采購法，取消財政部及省級人民政府財政部門負責實施的政府采購代理機構資格認定行政許可事項的相關決定，財政部停止了政府采購代理機構資格認定工作，取消了審批制的資格門檻和審核、復核環節，實行方便快捷的登記制。此舉充分激發了政府采購代理機構市場的活力，據統計，資格認定取消前，全國政府采購代理機構共有3494家，資格認定取消后，截至目前，全國代理機構超過9800家，3年多時間政府采購代理機構數量增長了近180%。
隨著政府采購代理機構數量的“井噴式”增長，“一人公司”“皮包公司”“夫妻店”頻現。“據不完全統計，目前全國9800余家代理機構中，1700余家代理機構只有1名從業人員，從業人數少于3人的代理機構占了總數的近三分之一。”業內人士告訴記者，此外，還有機構水平良莠不齊，重視程序代理，忽視專業化發展，代理人員素質較差等問題也逐漸凸顯，這些都是造成諸多采購亂象的重要根源，代理機構的管理亟待加強。為此，財政部出臺了《暫行辦法》，從名錄登記、從業管理、信用評價及監督檢查等方面對政府采購代理機構監督管理做了全面規定，以此加強監督管理，促進政府采購代理機構規范發展。
針對政府采購代理機構人員素質、專業化等問題，《暫行辦法》特別明確了政府采購代理機構的基本執業要求，強調代理機構代理政府采購業務應當具備五項條件：具有獨立承擔民事責任的能力；建立完善的政府采購內部監督管理制度；擁有不少于5名熟悉政府采購法律法規、具備編制采購文件和組織采購活動等相應能力的專職從業人員；具備獨立辦公場所和代理政府采購業務所必需的辦公條件；在自有場所組織評審工作的，應當具備必要的評審場地和錄音錄像等監控設備設施并符合省級人民政府規定的標準。
在上述五項條件中，5名專職從業人員的要求也成為各方關注的焦點。對此，《中國政府采購報》記者注意到，《暫行辦法》不僅明確了5名專職從業人員的界定原則，即熟悉政府采購法律法規、具備編制采購文件和組織采購活動等相應能力，還明確了對其的具體監管舉措。在名錄登記管理方面，要求代理機構應當通過工商登記注冊地省級分網填報五類信息申請進入名錄，并承諾對信息真實性負責，其中就包括法定代表人及專職從業人員有效身份證明等個人信息。在監督檢查方面，財政部門對代理機構的監督檢查內容第一項就是代理機構名錄信息的真實性。這就意味著，財政部門在監督檢查的過程中，或將通過查詢身份證明等個人信息，對代理機構的人員要求進行調查，如此有利于解決“一人公司”“皮包公司”“夫妻店”頻現，代理機構專職從業人員不足，甚至借用、掛靠專職從業人員等現象。
《暫行辦法》還提出，財政部門應當加強對代理機構的政府采購業務培訓，不斷提高代理機構專業化水平。鼓勵社會力量開展培訓，增強代理機構業務能力，這也將進一步促進代理機構確保有一定的執業能力。
此外，業內人士建議，下一步對專職從業人員熟悉政府采購法律法規、具備編制采購文件和組織采購活動等相應能力的評判設定細化標準，將有助于這一舉措的進一步落實，更好地發揮作用。
明確爭議熱點
代理服務費到底該由誰出？這個問題一直是政府采購業內爭議的熱點。在此前財政部就《政府采購代理機構管理辦法》公開征求意見時，《中國政府采購報》記者曾就此做過調研，采訪了14位代理機構、采購人代表及專家學者。
其中有9位支持由中標人付費的做法，占比達64%；僅2人明確支持采購人付費。
調研過程中，某代理機構相關負責人就表示，當前采購人普遍未單獨列支代理服務費預算。政府采購項目資金屬財政撥款，而代理服務費產生于項目前期，如果由采購人付費，撥款往往還沒下來。此外，國庫支付制度改革后，許多預算單位已沒有直接結算的功能，故中標人代結代付是一個不錯的選擇。還有專家認為，由中標人付費對采購人、代理機構均有積極意義。對采購人而言，將本應由其支付的代理服務費由中標人支付，可簡化支付關系和支付環節；對代理機構而言，合同訂立過程中，若代理機構與采購人的預期均為采購人直接支付，則由于競爭博弈的本質，采購人勢必盡其最大締約能力與代理機構討價還價，壓縮代理機構的利潤空間，但若雙方均有中標人直接支付的預期，則競爭博弈大為弱化，甚至可能轉化為合作博弈，采購人利用其優勢地位討價還價的動力明顯減弱，代理機構有望獲得較為理想的支付價格。
此次出臺的《暫行辦法》也對代理費用的支付等問題做了明確。其中規定，代理費用可以由中標、成交供應商支付，也可由采購人支付。由中標、成交供應商支付的，供應商報價應當包含代理費用。代理費用超過分散采購限額標準的，原則上由中標、成交供應商支付。代理機構應當在采購文件中明示代理費用收取方式及標準，隨中標、成交結果一并公開本項目收費情況，包括具體收費標準及收費金額等。這也符合了大部分業內人士的預期，有利于促進采購代理行業的良性發展。
解決實踐難點
對政府采購代理機構的信用評價管理也是《暫行辦法》的一大亮點。其中，首先明確了由財政部門負責組織開展代理機構綜合信用評價工作。其次又提出，采購人、供應商和評審專家根據代理機構的從業情況對代理機構的代理活動進行綜合信用評價。綜合信用評價結果應當全國共享。采購人、評審專家應當在采購活動或評審活動結束后5個工作日內，在政府采購信用評價系統中記錄代理機構的職責履行情況。供應商可以在采購活動結束后5個工作日內，在政府采購信用評價系統中記錄代理機構的職責履行情況。與此前征求意見稿相比，《暫行辦法》增加了供應商對代理機構的評價，這也將令代理機構的信用評價更加全面。在信用評價結果的使用上，《暫行辦法》將綜合信用評價結果是采購人自主擇優選擇代理機構的重要依據之一。同時還規定，財政部門可以根據綜合信用評價結果合理優化對代理機構的監督檢查頻次。
自行選擇代理機構是政府采購法賦予采購人的權利，但現實工作中，采購人卻對“自行選擇”存在諸多困惑，有個別地方通過政府購買服務等方式對本地代理機構進行比選，并規定僅比選入圍的代理機構可代理當地項目。對此，《暫行辦法》強調了采購人選擇代理機構的自主權，并明確，采購人應當根據項目特點、代理機構專業領域和綜合信用評價結果，從名錄中自主擇優選擇代理機構。任何單位和個人不得以搖號、抽簽、遴選等方式干預采購人自行選擇代理機構。
針對受罰代理機構的處理，《暫行辦法》規定，受到財政部門禁止代理政府采購業務處罰的代理機構，應當及時停止代理業務，已經簽訂委托代理協議的項目，按下列情況分別處理：尚未開始執行的項目，應當及時終止委托代理協議；已經開始執行的項目，可以終止的應當及時終止，確因客觀原因無法終止的應當妥善做好善后工作。“受罰代理機構的處理也是實踐中的一個難點問題。這就好比汽車在高速路上行駛，開錯了路，過了出口，不能讓它停在路上或者翻護欄直接開下高速，總要找下一個出口讓它駛出才行。”一位監管部門負責人向記者解釋道，有時財政部門的出具處罰決定時，代理機構正在執行的項目確實已經進展到了關鍵環節，此時終止會導致付出較高的行政成本，這樣就需要考慮以更妥善的方式解決問題，而不是一刀切的終止項目執行。
此外，代理機構資格認定取消后，財政部也曾發文對政府采購代理機構的登記制度作了初步規定。此次財政部將登記工作正式明確為名錄登記管理，在《暫行辦法》中提出代理機構實行名錄登記管理，并從名錄的建立方式、信息公開、代理機構申請進入名錄方式、填報信息內容等方面對代理機構名錄登記管理如何實行作出了系統性規定，這將進一步規范代理機構登記工作，方便代理機構登記信息，進入政府采購領域。
結合此前的改革舉措和此次出臺的《暫行辦法》，業內人士指出，財政部對政府采購代理機構“放管服”改革，首先是通過停止政府采購代理機構資格認定工作，做好簡政放權的“減法”，打造權力瘦身的“緊身衣”。同時，又實行方便快捷的登記制度，按照“自愿、免費、一地登記、全國通用”的原則，對代理機構進行網上登記，以此做好優化服務的“乘法”。此次出臺《暫行辦法》，針對近年來政府采購工作實踐和代理機構行業發展的一些突出問題，作了全面細化的規定，將有效解決目前代理機構管理中存在的難點、痛點，這也是啃政府職能轉變的“硬骨頭”，做好強監管“加法”。如此讓“放”“管”“服”的車輪同時轉起來，改革才能“蹄疾而步穩”，將進一步完善政府采購代理環境，促進政府采購代理機構行業健康、有序發展，推動政府采購事業更好地發展。
